新中國地權(quán)制度的形成

(一)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度沿革

1、農(nóng)民土地所有制的建立 建國以后到1952年的土地改革,實(shí)現(xiàn)了在1950年6月頒布的《中華人民共和國土地改革法》提出的目標(biāo):"廢除地主階級封建剝削的土地所有制,實(shí)行農(nóng)民土地所有制,借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力,發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn),為新中國工業(yè)化開辟道路."通過改革,到1952年底,已使3億無地或少地的農(nóng)民獲得了6700萬公頃土地,建立起以"耕者有其田"為特征的農(nóng)民土地所有制.

這種以農(nóng)民土地所有制為核心的農(nóng)村地權(quán)制度是最適宜當(dāng)時(shí)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)和農(nóng)民利益取向的制度安排,因而在當(dāng)時(shí)產(chǎn)生了極為顯著的成效.

2、農(nóng)村土地集體所有制的建立 1952年,中國工業(yè)化、城市化過程剛剛開始.1953年,新一輪的農(nóng)村土地制度變遷便啟動(dòng)了.為了適應(yīng)當(dāng)時(shí)實(shí)施的優(yōu)先發(fā)展工業(yè)的戰(zhàn)略,建立起了相配套的高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、人民公社制度和城鄉(xiāng)分隔制度,具體體現(xiàn)在土地制度的變遷上,則是建立起了傳統(tǒng)的土地集體所有制--"三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)".

3、農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制的建立 70年代末,中國的經(jīng)濟(jì)體制改革以農(nóng)村土地制度改革為發(fā)端在全國展開.在農(nóng)村實(shí)行土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制,廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性被重新喚起.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率大大提高.

這時(shí)期的農(nóng)村地權(quán)內(nèi)容由原來高度集中的土地所有權(quán)分化出了集體土地所有權(quán)、土地使用權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)等各權(quán)種.這種地權(quán)制度的內(nèi)容安排由于適應(yīng)當(dāng)時(shí)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特性并有利于小農(nóng)家庭經(jīng)濟(jì)體制傳統(tǒng)優(yōu)勢的發(fā)揮,其經(jīng)濟(jì)效益是極其顯著的.

(二)城市地權(quán)制度的演變

1、城市土地國有化奠基時(shí)期 在1949一1952年間,人民政府成立,相繼沒收了國民黨政府的地產(chǎn)和官僚資本家、大地主、戰(zhàn)爭罪犯等的地產(chǎn),將其轉(zhuǎn)為國有,奠定了社會(huì)主義城市土地國有化的基礎(chǔ).這一時(shí)期城市地權(quán)除了取消了永佃權(quán)和永租權(quán)外,基本沿襲了解放前的構(gòu)架.

2、城市土地基本國有化時(shí)期 我國城市土地的國有化是在一系列政治運(yùn)動(dòng)中逐步實(shí)現(xiàn)的.從1953年至1966年,通過對農(nóng)業(yè)、手工業(yè)、資本主義工商業(yè)的三大改造和對出租私有房屋的社會(huì)主義改造,逐步使城市土地基本國有化.

"三大改造"和"私房改造"不僅使我國城市國有土地從數(shù)量上轉(zhuǎn)化為絕對優(yōu)勢,而且使人們的社會(huì)觀念發(fā)生了歷史性的轉(zhuǎn)變."聚財(cái)購地,添置房產(chǎn)"已不再是廣大市民追逐奮斗的目標(biāo).以房產(chǎn)或地產(chǎn)謀取收益的活動(dòng)也逐漸收斂匿跡.房地產(chǎn)市場行為從公開轉(zhuǎn)向隱蔽.城市土地的所有制處在分崩離析之中.

這時(shí)地權(quán)結(jié)構(gòu)漸趨模糊,反映出土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系不夠明朗的客觀狀況.土地國有所有權(quán)迅速上升為主要權(quán)種.這是一個(gè)具有重大意義卻又沒有任何明確界定的權(quán)利.這種權(quán)利雖然名義上屬于國家,但沒有固定、明確的產(chǎn)權(quán)代表,權(quán)利的行使實(shí)際掌握在各有關(guān)部門及其行政領(lǐng)導(dǎo)手中.

這時(shí)的土地私有者不再向地上權(quán)人提出地租要求,國有土地所有者對地上權(quán)人也僅收取時(shí)斷時(shí)續(xù)僅具象征意義的使用費(fèi).因此,這時(shí)的地上權(quán)逐漸消失或?yàn)橥恋厥褂脵?quán)所吸收.土地典權(quán)和土地抵押權(quán)除在歷史形成的舊的經(jīng)濟(jì)關(guān)系中維系外,不再有這類經(jīng)濟(jì)行為出現(xiàn)."地權(quán)"觀念在社會(huì)上被沖洗淡化了.

3、城市土地國有化完成時(shí)期 從1966年文化大革命開始到1982年《憲法》第十條證式宣布的"城市的土地屬于國家所有",城市土地國有化經(jīng)歷了事實(shí)完成和法律固定兩個(gè)階段.

1967年11月4日《國家房管局、財(cái)政部、稅務(wù)總局答復(fù)關(guān)于城鎮(zhèn)土地國有化請示提綱的記錄》中曾明確指出:"對土地國有化問題,中央在1956年已有原則指示,到十年后的今天提出要把土地收歸國有不是太早而是太晚了","以無論什么空地(包括旗地),無論什么人的土地(包括剝削者、勞動(dòng)人民)都要收歸國有"."對宣布土地國有化前的私人間有關(guān)的債權(quán)、債務(wù)規(guī)定原則制止自行處理,如有特殊問題可根據(jù)具體情況酌情處理".

在文化大革命期間,各地相繼實(shí)現(xiàn)了城市土地的國有.直到1982年12月4日,才在五屆人大五次會(huì)議通過的《憲法》中將其固定下來.

這一時(shí)期,由于受"一大二公"思想的支配,城市土地的經(jīng)濟(jì)行為幾乎消失殆盡.此時(shí)的地權(quán)內(nèi)容中只剩下土地所有權(quán)和使用權(quán),而且權(quán)能邊界變得十分模糊.少量的地役權(quán)在民法中以相鄰關(guān)系受到調(diào)節(jié).土地經(jīng)濟(jì)屬性、土地問題的嚴(yán)重性被掩蓋,社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展受到了嚴(yán)重制約.

4、城市土地制度改革期 1982年至今,是我國城市土地管理體制和使用制度的重要改革期.土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值被重新認(rèn)識(shí).地產(chǎn)市場行為公開化、合法化.在市場機(jī)制作用下.土地使用者迫切需要更多的權(quán)利以促進(jìn)土地的流動(dòng).從而獲得相關(guān)的經(jīng)濟(jì)效益.作為國有土地所有者代表的政府也深刻地認(rèn)識(shí)到不能從窒息的土地經(jīng)濟(jì)中獲得經(jīng)濟(jì)利益,而且也看到了萎縮的土地經(jīng)濟(jì)結(jié)社會(huì)帶來的嚴(yán)重影響,從而逐步解除了對土地流動(dòng)的禁錮.

適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的一些權(quán)種不斷從土地所有權(quán)、土地使用權(quán)中進(jìn)一步分離出來,使地權(quán)的內(nèi)容更豐富、詳細(xì).1988年七屆人大在通過的《憲法》修正案中確定了"土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓"的制度.改革基本目標(biāo)是在維護(hù)社會(huì)主義公有制和"兩權(quán)"分離的條件下,實(shí)行依法轉(zhuǎn)讓的制度.改變土地?zé)o償無限期使用為有償有限期使用,并逐步建立土地使用權(quán)交易市場,運(yùn)用市場機(jī)制,促進(jìn)土地的合理配置和充分、合理、有效的利用.1990年《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》明確提出了土地使用權(quán)可以"出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押".這一條例使地權(quán)內(nèi)容迅速豐富起來,土地所有權(quán)和使用權(quán)開始分離(即兩權(quán)分離);"轉(zhuǎn)讓權(quán)"、"出租權(quán)"、"抵押權(quán)"也紛紛從"使用權(quán)"中分離出來.它們既是使用權(quán)權(quán)能的延展,又是對使用權(quán)的一種制約.該條例在第三條規(guī)定了境內(nèi)外依規(guī)定取得土地使用權(quán)的人可以進(jìn)行土地開發(fā)、利用、經(jīng)營.這里的"開發(fā)權(quán)"、"經(jīng)營權(quán)"的提出,又突破了使用和流通領(lǐng)域,進(jìn)入了土地的生產(chǎn)領(lǐng)域.至此,土地的完整經(jīng)濟(jì)屬性首次以法律形式表現(xiàn)出來,法律上作了土地有償使用的規(guī)定.但是,諸多權(quán)種的提法還缺乏明確的界定,各權(quán)種的權(quán)能還有待進(jìn)一步做出具體規(guī)范.

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