新時期的中國城市發展和城市規劃2

２、中國城市規劃的變革

中國現代城市規劃事業的50年可以簡單地分成前25年和后25年。前25年處于計劃經濟時期，后25年處于經濟體制從計劃經濟向市場經濟轉型的時期。

經濟體制的轉型必然會牽動政治機構、機制、管理方法、模式及社會、文化、教育等各個方面的變革，尤其深刻的是觀念上的變化。這些變化，一定會影響城市規劃從理念、原則到方法的變革。當前我國的城市規劃正在經歷這個過程。

為了適應快速城鎮化的要求和面對今后的巨大挑戰，分析這種變革，有助于我們理性地認識這種變革的必然性和必要性。

2.1城市規劃從被動式走向主動式

在計劃經濟時期，國民經濟計劃決定著城市的發展重點、速度和規模，而城市則被看作是生產和生活的“基地”，城市發展的主要動力是國家的工業建設，城市規劃則是“國民經濟計劃的繼續和具體化”，是一種“被動式”的設計工作。“設計任務”來自經濟計劃，設計標準來自國家制定的“定額指標”。

經濟體制轉軌后的25年，城市規劃最具有實質性的變化是從“被動式”的設計走向“主動式”的規劃。首先是市場經濟體制的逐漸完善，改變了資源配置的方式，從生產要素的計劃配置走向越來越多地依靠市場的配置；計劃的作用從過去的主導地位轉化為指導的性質，從而逐漸被“淡化”；經濟體制的轉型，影響著社會思想文化的方方面面，改變著人們的價值觀念；人們提高了對城市在國家全面發展中的地位和重要作用的認識，這是具有關鍵性的一個重要變化。人們進一步認識到，在經濟全球化背景下，21世紀的城市，以及由城市群構成的區域是國家在全球競爭中的核心力量。

經濟發展和社會進步的因素主要集中在城市；建設社會主義強大的物質技術的基礎和精神基礎，也主要集中在城市（李瑞環，20世紀80年代中期）。城市規劃在這種背景下，必然會被賦予完全不同于計劃經濟時期的一種新的、主動性的、重要的作用。這種作用，在很大程度上改變了為我們所熟悉的傳統城市規劃的許多理念、原則和方法。

2.225年的深刻變革

回顧一下我國城市規劃領域后25年來已經發生或正在發生的主要變革：

（1）將城市和區域發展戰略研究引入城市規劃，作為確定城市發展方向和動力的依據，解決了城市規劃的“前提”。

（2）逐步改變了城市規劃僅是“未來美好藍圖”終極狀態的性質，加強規劃作為政府管理城市的一種“公共政策”的作用，使規劃從圖板走向實際。

（3）城市設計的大量實踐體現了其在快速城鎮化進程中的重要作用，以及認識其與城市規劃的異同關系。

（4）城市規劃的管理從行政方法走向科學決策與法治。

（5）理念的深化與思維方法的變化。

2.2.1城市戰略

城市的發展有其自身的客觀規律。這個認識有別于城市的發展依賴于自上而下的經濟計劃的安排。

20世紀80年代初，國內學術界就討論過城市發展戰略問題。

20世紀90年代后半期以來，在新的發展形勢下，一批特大城市開始結合本城市的實際，研究發展的戰略，尋找進一步發展的方向。這種研究的特點是：①全面綜合，高瞻遠矚；②把城市和區域結合起來，城鄉統籌；③視野從區域擴展到全國，甚至全球；④重點在經濟社會發展，結合交通運輸、生態環境、歷史文化、地理，以及地緣政治等。

基本方法是在深入研究每個具體城市現狀的基礎上，科學地制訂發展策略、步驟和措施。

研究城市發展戰略是經濟體制轉型時期城市規劃的一個重要發展和進步。值得注意的是：①應該首先重視大城市和大城市地區，以及都市連綿區的戰略研究；②研究范圍應包括區域內的中小城鎮和農村地區；③發展的策略除了競爭以外，還應包括互利合作；④一切發展戰略最終都要落實到空間和地域上，與空間地域的環境合理容量和建設條件取得平衡。

城市發展的兩個基本目標是：產出性的最大化和宜居性的最優化。每個城市都需要增強實力（硬實力和軟實力），以求產出的增大，同時又要創造優化的環境，以提高生活居住的質量。這是發展戰略的根本目的所在。

2.2.2公共政策

在市場經濟體制和全方位開放的條件下，城市規劃既要適應和促進城鎮的高速發展，又要管理好這種發展。這就必然地賦予了城市規劃作為政府管理城市的職能和手段。概括起來，城市規劃管理城市的職能表現為一種“公共政策”。

城市規劃的基本作用包括引導和控制兩個主要方面。在市場經濟條件下，城市規劃首先要做的是控制，即控制一切必須控制的地區（或地段），包括生態保護區、自然保護區、歷史文化保護地段、重要的公共和市政設施用地等，嚴格實施“五線”（紅線、藍線、綠線、紫線和黃線）的控制（道路、河湖、綠地、歷史文物保護區、重要市政設施用地等），在優先進行控制、保護的基礎上，引導用地開發的方向，避免“被開發商牽著鼻子走”。

城市地塊的使用性質和開發強度，包括密度和容積率的確定，不應僅將其看作是規劃設計的指標，還應將其看作是一種公共政策的體現，以保證城市土地的緊湊利用和合理、衛生的環境條件。已經實施十多年的、法定性的控制性詳細規劃是體現公共政策的有效工具。

城市的人口政策、交通政策、環境政策、能源政策等都是重要的公共政策。公共政策的最高目的是保證最大多數人民群眾的根本利益。體現公共政策的、引導和控制雙導向的城市規劃是對計劃經濟時期城市規劃的另一個重大變革。城市規劃只有具備了公共政策的性質才能發揮宏觀調控的作用。

2.2.3基本理念

規劃理念（包括思維方法）的深化和變革是根本性的變化。城市規劃從被動式的設計轉向主動式的規劃，規劃師的職責和地位也發生了變化。客觀的變革開闊了我們的眼界，提高了我們的視點，啟動了我們的頭腦和思想，也改變了許多傳統的規劃方法。

城市規劃最基本的理念是為最大多數的人創造優化的人居環境，這也是“以人為本”的思想、生態環境的理念及科學發展觀在城市規劃領域的具體體現。城市的未來可以千變萬化，但規劃的基本理念不應該被改變。

城市規劃的編制和實施管理中充滿著兩種思維方法的斗爭。我們從計劃經濟時期因襲而來的某些思維方式仍然長期存在。例如，關于規劃的“變”與“不變”，關于“幾十年不落后”的要求，關于“剛性”與“彈性”、“強制性”與“靈活性”、“科學性”與“藝術性”等，都充滿著辯證法。

中國今天的城市規劃可以概括為：城市規劃是戰略；城市規劃是政策；城市規劃是設計；城市規劃是管理；城市規劃是過程。

2.2.4規劃管理

城市規劃的管理（包括用地和建設項目管理）在計劃經濟時期采取行政劃撥和行政審批的方法，其弊端是容易產生“人治”的現象。轉型后帶來土地使用制度和開發建設模式的變化，最本質的是市場經濟的體制，必須從“人治”走向“法治”。

現代城市規劃起源于19世紀中期對城市公共衛生和市政建設的管理和控制（英國），現代意義上的第一部城市規劃法—《住宅與城市規劃諸法》，誕生于1909年。

建國40年后，1990年我國第一部《城市規劃法》開始實施。

人們已經認識到，城市規劃是“三分規劃，七分管理”；管理也是規劃。以“兩證一書”為代表的許可證制度和類似美國區劃管理的控制性詳細規劃，可以控制住城區的空間秩序，但其作用只限于具體的微觀層面，因而是有限度的。對于宏觀層面的調控，起不了多少作用。

2.2.5城市設計

城市的主要物質要素（如建筑、道路、園林、橋梁等）并沒有隨著經濟體制的轉型而發生變化。城市規劃依然是一種空間性質的規劃；城市依然是一種三維的物質空間。因此，它仍然需要一種以物質空間為對象的設計，即城市設計。戰略和政策代替不了具體的城市設計。

現代城市設計表現出了創新的理念、多樣的形式，運用新的科技手段，無論是對城市整體的城市設計準則，還是對城市局部空間或地段的綜合設計，都是為了塑造更優化的城市物質空間和形象，這些是城市“軟實力”的組成部分，是城市文化的物化體現。

近年來，我國出現了一批好的城市設計。但是仍有許多設計和實際的建設表現出設計思想的淺薄，手段手法的貧乏，設計人員素養、素質的不高和決策者（或業主）指導思想的偏差。城市設計應當在城市規劃的框架內進行，它的實施也要納入規劃的體系，因此，城市規劃不應當把城市設計看作“另類”。但同時也要充分認識到：城市設計是一種獨特的設計，它是一種綜合性的設計，很多情況下是一種概念方案性質的設計。由于這種獨特的性質，現代城市設計具有與城市規劃相對獨立的許多特點，有它自身的一些特殊規律，需要認真研究和總結。

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（責任編輯：中大編輯）

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