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1、現行城鄉規劃管理體制

改革開放以來，隨著經濟體制與行政管理體制改革的不斷推進，城鄉規劃作為市場經濟條件下政府指導、調控城鄉建設和發展的基本手段，受到黨中央、國務院和各級黨委、政府的高度重視。為適應建立社會主義市場經濟體制、轉變政府職能、推進依法行政、促進城鄉建設可持續發展的需要，加強對城鎮化高速發展進程中城鄉建設活動的統籌部署和綜合調控，國家對城鄉規劃編制、審批和實施管理進行了一系列的改革和調整，確定了從城鄉規劃編制、審批、實施到監督管理的一整套制度和程序，確立了社會主義市場經濟體制下我國城鄉規劃管理的基本制度框架。主要包括：

(1)城鄉規劃體系：城鄉規劃是由全國城鎮體系規劃、省域城鎮體系規劃、城市總體規劃、分區規劃、詳細規劃、村鎮規劃等不同區域層次規劃組成的一個相對獨立的、完整的規劃體系。

(2)規劃管理主體：國務院城市規劃行政主管部門主管全國的城市規劃工作;縣級以上地方人民政府城市規劃行政主管部門主管本行政區域內的城市規劃工作。

(3)規劃編制主體：國務院城市規劃行政主管部門組織編制全國城鎮體系規劃;省、自治區、直轄市人民政府組織編制省域城鎮體系規劃;城市人民政府負責組織編制城市規劃;縣級人民政府負責組織編制所在地鎮的城市規劃。

(4)規劃審批主體：全國城鎮體系規劃、省域城鎮體系規劃和直轄市、省會城市、50萬人口以上城市以及國務院指定的其它城市的總體規劃，由國務院審批;其它設市城市、縣城鎮及建制鎮的總體規劃，分別由省(自治區、直轄市)人民政府、城市人民政府和縣級人民政府審批;城市分區規劃由城市人民政府審批，詳細規劃由城市人民政府或城市規劃行政主管部門審批。

(5)規劃許可制度：由《建設項目選址意見書》、《建設用地規劃許可證》和《建設工程規劃許可證》三項制度構成，合稱“一書兩證”。規劃許可制度的設立，體現了城市規劃同時規范政府行為和管理相對人的雙重功能和職責，確立了城市規劃對城市建設活動實施綜合調控和具體管理的工作機制和程序，為城市規劃的實施管理提供了有效的制度保障。

改革開放以來，特別是20世紀80年代末期以來，我國城鄉規劃管理制度逐步建立、完善的歷史過程和實踐成效表明，現行的城鄉規劃管理體制總體上符合我國的基本國情、經濟社會發展的階段特征和社會主義市場經濟體制運行的基本規律和要求。

2、深化規劃管理體制改革的必要性和緊迫性

2.1推進城鄉規劃管理體制改革是經濟、社會發展的客觀需要

(1)推進城鄉規劃管理體制改革是全面建設小康社會，實現“五個統籌”的需要。

隨著我國城鄉居民收入穩步增長，社會經濟不斷繁榮，黨的十六大適時提出了全面建設小康社會的奮斗目標。為完善社會主義市場經濟體制，推動經濟結構戰略性調整，黨的十六屆三中全會更是提出按照統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放的要求，完善政府社會管理和公共服務職能，為全面建設小康社會提供強有力的體制保障。為實現我黨在新時期確立的奮斗目標，促進城鄉規劃對城鄉發展科學有效的指導和調控作用，推進城鄉規劃管理體制改革十分必要。

(2)推進城鄉規劃管理體制改革是城鎮化廣域推進、以區域為主的城鎮化的需要。

城市向周圍地區蔓延、擴展，一系列區域性的矛盾與沖突接踵而至，如重復建設、環境污染等。芒福德(L.Mumford)曾擔憂的“四大爆炸”，即人口爆炸、近效區爆炸、快速干道爆炸和游憩地爆炸等現象屢見不鮮。在城市外圍但又與城市發展密切相關的“城際地區”，出現一些“區域性功能區”，如高新技術園區、工業區、港口中、機場以及區域性游憩地等等，它們正成為地區經濟發展、功能成長最活躍的區位。城市發展除了自身的功能組織與居民生活質量的提高外，更多地要考慮區域整體環境質量與效益的提升[1]，因此加強區域規劃的編制和實施，強化對區域的規劃管理，保進區域協調發展日顯重要。

2.2推進城鄉規劃管理體制改革是貫徹《行政許可法》的需要

在高速城鎮化過程中，城鄉規劃管理面臨一些新情況、新問題，主要表現在：①一些城市超越自身的經濟和資源的承受能力，盲目攀比，隨意擴大建設規模;②一些地方政府及部門領導無視規劃，違反法定程序，擅自批準建設;③一些歷史文化名城重開發、輕保護，拆真古跡、建假古董，造成對歷史文化遺產的破壞;④一些風景名勝區忽視保護，超強度開發，自然生態和景觀資源遭到嚴重破壞;⑤一些地方領導對小城鎮規劃重視不夠，規劃引導不力，重點不突出，導致建設無序，土地資源浪費和環境污染嚴重。從這些問題中可以發現：①政府管得太多，但應該政府履行的職責卻沒有履行好;②管理方式落后，注重單方面的管理，重事前審批輕事后監管，重管理輕服務;③權力責任脫鉤，有權無責的現象比較嚴重;④權力與利益掛鉤，以權謀利的現象比較突出。

行政許可是非常重要的行政權力和管理方式，只要把握住了城鄉規劃中行政審批制度、行政許可制度，也就抓住了城鄉規劃管理體制的根本。要深化城鄉規劃行政管理體制改革，必須建立健全城鄉規劃行政許可制度和行政審批制度。行政許可法的實施將是我們進一步深化城鄉規劃行政管理體制的一個重要契機，在城鄉規劃工作中貫徹實施《行政許可法》，必將推進城鄉規劃行政審批制度不斷改革，城鄉規劃管理工作將會形成一個更加合理、更加科學、更能有效發揮作用的局面。

2.3當前城鄉規劃管理中存在的問題，迫切需要體制的改革和完善

(1)省級規劃管理職能缺位。

省域城鎮體系規劃作為區域規劃的一種，在省域范圍內可協調各城鎮健康發展，實現基礎設施和公共設施共建、各類資源共享、生態環境共保。目前，全國大部分省(區)都編制了省域城鎮體系規劃，但是省域城鎮系規劃的綜合調控作用并沒有被充分發揮出來。一些省的省域城鎮體系規劃實施辦法遲遲不能出臺，無法明確實施規劃的目標和責任，無法明確規劃管理實施的具體程序和內容，區域內違反規劃亂建調控作用并沒有被充分發揮出來。一些省的省域城鎮體系規劃實施辦法遲遲不能出臺，無法明確實施規劃的目標和責任，無法明確規劃管理實施的具體程序和內容，區域內違反規劃亂建項目的情況仍然存在。造成上述問題的主要原因是缺少對政府各部門有效的協調機制，缺乏能夠調動各方積極性的、權威性高的、管理手段有力的規劃組織協調機構，造成有些省(區)的相關行業主管部門在規劃的編制與實施中參與不足，配合不夠。同時，省級規劃管理力量薄弱，缺乏有效的調控手段，造成了對全省城鄉規劃的指導、協調、監督職能缺位。

(2)規劃管理缺乏上級對下級的有效監督。

受現行監督體制的束縛，在規劃監督實踐中常常出現這樣一種現象：“看得見的管不著，管得著的看不見”，這種缺乏及時有效的監督的現象，已經在實踐中充分暴露，給了我們不少深刻的認識。

城市規劃實施存在事前、事中監督缺位的突出問題。由于缺乏上級城市規劃行政主管部門對下級城市規劃行政主管部門的有效監督，致使作為政府職能部門的城市規劃局盲目服從政府領導做出的違反規劃的決策，隨意修改規劃和違法審批的現象屢屢出現。一些城市勞民傷財的“政績工程”、“形象工程”就是在規劃管理部門屈從于政府領導個人意志的情況下建成的，造成的損失往往無法彌補。

(3)規劃決策機制不完善，缺乏有效的公眾參與。

許多城市的規劃決策權集中在書記、市長、五套班子及幾個規劃專家手上，是少數人閉門造車式的決策[2].地方政府和部門規劃自由裁量權過大，對行政審批缺乏約束制度和監督機制。規劃主管部門既是規劃管理者又是規劃編制單位的直接上級和規劃的決策方，使得規劃編制和實施自始至終囿于規劃管理者的單方動作之中。規劃常常僅限于政府和專家之間的交流，普通大眾對規劃缺乏應有的了解，也缺少對規劃的支持和參與，致使隨意更改規劃、規劃服從項目的情況時有發生。

(4)規劃管理權限分散，缺乏有效的統一管理。

一些城市區級政府或開發區獨立行使或變相獨立規劃管理權的現象仍然較為普遍。在開發區熱時，一些開發區搞所謂的封閉管理，與規劃爭權，搞規劃特權，破壞了城市規劃的有機統一性。在“封閉式、一個窗口對外、一個圖章對外、一站式報批”的口號下，城市功能四分五裂、土地浪費、公益設施無人問津等嚴重問題造成了規劃失控。

當然，目前還存在規劃管理機構不健全、缺乏專業技術人員、管理人員素質不高等問題。

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（責任編輯：中大編輯）

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