三、政策性金融機構

(一)政策性金融機構概述政策性金融機構是指那些由政府創立、參股或保證，不以營利為目的，專門為貫徹、配合政府的政策意圖，在特定的業務領域內直接或間接地從事政策性融資活動的金融機構。政策性金融機構主要指各類政策性銀行，也包括以公庫、公司等命名的政策性金融機構。

與商業性金融機構相比，政策性金融機構有如下特點：

(1)特殊的經營目標。政策性金融機構在經營上重在配合政府的政策意向，考慮問題的出發點是國家整體利益和社會效益的實現，不以利潤最大化為經營目標。當然，政策性金融機構作為金融機構，也實行獨立核算、自主經營、自負盈虧，并不排除其在經營活動中取得合理的利潤。

(2)特殊的資金來源。政策性金融機構一般由財政出資設立，或由政府參股與其他金融機構共同設立。政策性金融機構一般不吸收存款，往往通過向政府借款、向國內其他金融機構借款、向國際金融機構借款和向國內外發行由政府擔保的債券等方式籌集資金。

(3)特殊的資金運用。政策性金融機構的貸款對象一般限于不能從其他金融機構得到貸款的企業或項目，貸款期限主要為中長期，貸款利率明顯低于市場利率，甚至低于籌資成本。

(4)特殊的服務領域。政策性金融機構的服務領域是那些不易得到商業性金融機構資金支持的部門或行業，如農業、進出口貿易、中小企業、經濟開發等部門或行業。這些部門或行業的許多建設項目建設周期長、所需資金量大、風險高、回報低，商業性金融機構往往不愿提供信貸支持。為促進國民經濟的協調發展，政策性金融機構有必要提供金融支持。

(二)政策性銀行的業務

(1)貸款業務。政策性銀行的貸款業務有普通貸款與特別貸款。特別貸款是體現政策性銀行政策意圖的主要業務，也稱為政策性貸款，一般是由政府給予補貼或擔保的貸款，如產業開發貸款、基礎設施貸款、扶貧開發貸款等。

政策性銀行在確定貸款對象時主要以社會效益為標準，在貸款投向和投放數量上具有嚴格審核模式與審核程序，與商業性貸款相比，政策性貸款的期限長、額度大、風險高、利率低。

(2)投資業務。投資業務包括股權投資和債券投資。股權投資是為貫徹政府社會經濟發展戰略意圖而對有必要進行控股的行業或企業進行直接投資，并擁有企業相應的股權，對企業的發展起到不同程度的控制作用。債權投資是政策性銀行認購符合政府產業政策的企業所發行的債券。政策性銀行認購公司債券，只在于增加該公司創立和發展所需資金，而不對其進行控制，待公司發展成熟時，將債券出售變現，收回投資。

(3)擔保業務。政策性銀行的擔保業務是指政策性銀行為其所支持的資金融通活動提供信用保證。政策性銀行不僅比其他金融機構更重視擔保業務，而且比其他金融機構更具有擔保的優勢，原因在于政策性銀行是政府的金融機構，其業務活動有政府作為后盾。這種優勢地位使得政策性銀行的擔保業務幾乎不存在信譽方面的問題，其信譽級別等同于政府信用，所從事的擔保業務更容易被融資者接受，效率也更高。

政策性銀行提供的擔保形式主要有出口信貸擔保、補償貿易擔保、透支擔保、延期付款擔保、承包工程擔保、國際金融機構貸款擔保等。

(三)我國政策金融機構概況

我國的政策性銀行于1994年設立，此前我國的政策性信貸業務由中國人民銀行和四大國有專業銀行承擔。國家專業銀行既辦理商業性業務，又辦理政策性信貸業務，一身兼二任，其弊端是導致專業銀行的職能不清，業務界限模糊，風險責任不明，難以實現自主經營、自負盈虧、資金自求平衡、自擔風險及自我發展，難以辦成真正的商業銀行。中國人民銀行作為中央銀行辦理政策性業務，也影響其宏觀調控職能的正常發揮。為此，黨的十四屆三中全會決定成立政策性銀行。1994年，我國相繼建立國家開發銀行、中國進出口銀行和中國農業發展銀行三家政策性銀行，逐步實現了政策性金融業務與商業性金融業務分離，解決了專業銀行一身兼二任的問題，割斷了政策性貸款與基礎貨幣的直接聯系。建立政策性銀行，有利于中國人民銀行成為真正的中央銀行，有利于國家專業銀行辦成真正的商業銀行，也有利于通過政策性銀行更好地貫徹國家的產業政策，保證國家重點產業和重點部門的發展。

我國政策性銀行的經營原則是：堅持獨立核算，自主、保本經營，企業化管理，不與商業銀行競爭。政策性銀行由國務院直接領導，業務上受中國銀監會指導和監督。

2007年以來，我國的政策性銀行改革開始了新的探索，在實施過程當中，采用了“一行一策”的靈活模式。2008年12月16日，根據國務院的決定，經中國銀行業監督管理委員會批準，國家開發銀行股份有限公司成立。根據有關規定，國家開發銀行股份有限公司承繼原國家開發銀行全部資產、負債、業務、機構網點和員工注冊資本為3000億元。財政部和中央匯金投資有限責任公司分別持有國家開發銀行股份有限公司51.3%、48.7%的股權，依法行使國家開發銀行股份有限公司出資人的權利和義務，標志著我國政策性銀行改革取得重大進展。2011年4月27日，全國社會保障基金理事會出資100億元戰略人股國家開發銀行股份有限公司，持股比例為2.19%。全國社保基金會人股國家開發銀行是落實國務院批準的國家開發銀行改革方案的具體措施，對國家開發銀行改革發展具有重要意義，對充實國家開發銀行資本，提升其服務國民經濟重大中長期發展戰略的能力具有積極作用，也有利于雙方發揮各自優勢，深化資金來源、項目投資、信托業務、項目委托管理等方面的戰略合作。目前，國家開發銀行定位于政府的開發性金融機構，以增強國力、改善民生為宗旨，主要通過開展中長期信貸與投資等金融業務，為國民經濟重大中長期發展戰略服務。2013年十八屆三中全會中首次明確提出，全面深化改革要使市場在資源配置中起決定性作用，同時強調要深化政策性銀行改革。在

我國經濟“新常態”的背景下，如何把握政策性銀行改革的方向和力度，將是一個巨大的考驗。

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（責任編輯：xy）

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