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城市規劃師考試管理法規知識點：行政立法程序基本問題試析2

二、行政立法程序的調整對象

行政在制定行為規范時，其活動通常涉及到兩個領域，一是制定行政法規和規章，即通常所說的行政立法領域;一是制定行政規則，即制定只限于行政系統內部有效的規范。各國因不同的需要，形成了行政立法程序所調整的對象是僅僅限于前者或者在規范前者的同時也包括后者的兩種類型。

法國的行政立法程序以制定行政法規和規章為核心。與此相對，其他許多國家的行政立法程序的調整對象則同時還包括制定行政規則的行為。這類包括制定行政規則行為的行政立法程序大致可以分為以下三種類型。

1、 美國型

美國APA第553條規定了制定法規(rule)的基本程序：通知—評價程序和聽政程序。該條主要以具有外部拘束力的法規為規范對象。但在該條第5項有關請愿權的規定則并不限于此。該款規定：“各機關應給予利害關系人要求發布、修改或廢除某項法規的權利”，即設定了利害關系人在行政立法方面的請愿權。該項規定中所涉及到的法規自然主要是指立法法規(legislative rule)，但不僅限于此，其同時也包括該條第2項規定的解釋法規(interpretative )、一般性政策聲明(general statement of policy)和程序法規(procedural rule)[9].而解釋法規，一般性政策聲明以及一部分程序法規與立法法規不同，在法律上不具有對政府和私人的拘束力。由此可見在涉及請愿權方面APA的調整對象涉及到不具有對外效力的行政內部規則。

2、 英國型

英國的行政法規公布法以及其后取而代之的法定規范法僅以法規和規章為調整對象，但在該法之外的個別法律中也對行政規則的制定程序作了規定。如有些沒有法律拘束力的實施細則、指導性規則的制定程序由個別法根據自身需要規定[10].

3、 德國、日本型

正如前一部分已經提到的那樣，德國的各部共同事務規則以及日本的關于制定、修改和廢止規制的意見提出程序不僅僅只是以制定行政法規和規章即行政立法程序為調整對象，行政內部規則的制定過程也在適用范圍之內。并且，行政立法和制定行政規則的程序基本適用同一。

我國在制定統一的行政立法程序時，在確定規范對象方面較各法制發達國家所面臨的局面更為復雜。我國目前除了行政法規制定暫行條例之外尚無其他統一規范行政立法程序的規定，因此在思考如何建立統一的程序體系時，確定其調整對象的范圍應該有多大則是不可回避的問題。

就法的體系而言，由憲法和地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法確定法律地位的行政法規、規章自然應該納入調整對象的范圍。但問題在于除行政法規和規章之外，實踐中還存在著大量的事實上具有法的效力的規定。如事實上被作為國務院部委規章對待的國務院直屬機構發布的各種類型的規定、不具有規章制定權的各級地方人民政府及其工作部門發布的事實上具有法拘束力的各類規定。這些規定對應于行政法規、規章等在憲法和法律上有明文確定其地位和相應具體名稱的規定而言可以稱作為無名規定[11].同時也正因為在現實中這些無名規定大量存在，并且實際支配著行政運行，因此與法制發達國家不同，在我國的法規范體系中很難區分何為外部的法和何為內部的行政規則。因此在今后的行政程序立法中，如何對待無名規定?是將其全部一律納入統一的程序規范之中還是將其中一部分作為規范對象或者完全排除在出適用范圍?如將其一部分作為規范對象，那么又如何劃分這一部分與其他部分的性質和界限?種種問題均為程序立法所面臨之首要問題。對此通過對上述各國立法例特點的綜合，并從作為裝置的行政立法程序的目的要求出發，我們可以獲得某些在確定行政立法程序規范對象方面的啟發。在今后的建立行政立法程序的立法活動中，我們是否可以不以法體系中的等級上下，即不以法的形式性為劃分標準，而是從法的實質目的出發，將無名規定中涉及到權利義務的內容，即將所要制定的行政立法是否屬于設定義務和影響權利(尤其是在自由和財產方面的權利義務)的規定作為劃分行政立法程序規范對象的首選標準?

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（責任編輯：中大編輯）

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