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【事件及問題】:醞釀已久的“省直管縣”財政體制改革,終于有了明確的時間表:2012年底前,力爭全國除民族自治地區(qū)外全面推進省直接管理縣財政改革;近期將在糧食、油料、棉花、生豬生產(chǎn)大縣率先實行財政“省直管縣”。
問題一:你認(rèn)為為什么要進行直管縣財政體制改革?
問題二:你認(rèn)為省直管縣財政體制存在的問題?
問題三:請你完善省直管縣財政體制改革提出對策?
【解答】:問題一:你認(rèn)為為什么要進行直管縣財政體制改革?
(一)有利于促進縣域經(jīng)濟發(fā)展
省直管縣實質(zhì)上是對公共行政權(quán)力和社會資源的重新分配,從根本上促進縣域經(jīng)濟的發(fā)展。“省管縣”的核心是“留利于縣”,明確劃分省、市、縣固定收入的主體稅種及共享收入分成比例,相應(yīng)增加省對縣的定額補助基數(shù),將上劃中央“兩稅”返還、所得稅返還、出口退稅返還數(shù)額核定到縣,專項撥款、專項資金和轉(zhuǎn)移支付補助分配到縣。這些措施將是促進縣域經(jīng)濟發(fā)展的最有力保障,有助于縣域經(jīng)濟清道除障,松綁放權(quán),解決體制和機制性的障礙,賦以活力、動力和能力,可使縣集中財力發(fā)展各種事業(yè),縣域經(jīng)濟發(fā)展由“快走”變?yōu)?ldquo;快跑”。
(二)有利于緩解縣鄉(xiāng)財政困難
省直管縣,意味著省級財政和縣財政之間有了“直通車”,它最大的好處是,省里撥給縣里的錢不必像過去那樣“彎彎繞”,先由省里撥到市里,再由市里撥到縣里。比如,上級轉(zhuǎn)移支付、稅收返還、所得稅返還等,可以由省直接核定并一步到位補助到縣;對于專項撥款補助,縣里可以直接向省級財政提出申請,由省級財政部門直接下達(dá)到縣。
(三)有利于發(fā)揮財政分配機制的導(dǎo)向作用
市管縣財政體制下,省、縣之間項目的申報與批準(zhǔn)、資金的爭取與分配,都要通過市里“中轉(zhuǎn)”,資金在途時間長,效率相對較低。“省管縣”后,一是縮短在途時間的同時,省財政更加關(guān)注對縣補助資金的使用效果,在實現(xiàn)公共支出均等化的前提下,會傾向于將補助資金投向效率高的縣,在更高層次規(guī)劃全省發(fā)展全局,避免重復(fù)建設(shè)和無序競爭,在資金政策等方面有效配置資源。二是縣與省對口部門之間的關(guān)系將因為業(yè)務(wù)聯(lián)系而隨之緊密起來,省管縣后,財政政策直達(dá)縣,避免了信息傳遞過程中的政策曲解和工作延誤;縣級政府的困難能夠及時準(zhǔn)確地向省匯報反映,以取得省級各部門的支持和重視,有利于緩解縣級財政困難,優(yōu)化財政支出。
(四)減少管理層次,有利于提高行政管理效率
省直管縣后,減少了市級中間管理環(huán)節(jié),大大降低行政管理成本,增強了省級調(diào)控能力。制約縣域經(jīng)濟發(fā)展的一個原因是管理層次多,辦事效率低,責(zé)權(quán)利劃分不清。省管縣后省對縣擴權(quán),增強縣獨立發(fā)展的自主權(quán),為縣域經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。
(五)促使市級政府改變理財思路
過去,市級政府靠集中縣級財力來維持工作運轉(zhuǎn),省直管縣后市級政府不再有對縣財力的調(diào)控職能,而是要靠發(fā)展本級經(jīng)濟來帶動縣域經(jīng)濟發(fā)展。為了適應(yīng)新形勢,市級政府必須轉(zhuǎn)變觀念,增強發(fā)展意識,積極研究促進本級經(jīng)濟社會發(fā)展、壯大財政實力的政策措施。
問題二:你認(rèn)為省直管縣財政體制存在的問題?
財政體制的改革,實質(zhì)上是對既得利益的調(diào)整,不可避免地會帶來一些新情況、新問題。如市級財政調(diào)控能力減弱、積極性將受到影響等。同時,政治體制、行政體制改革的滯后,也制約著財政體制的改革。任何一項改革都不可能是一蹴而就的,財政體制的改革同樣存在著一些需要予以重視并加以解決的問題。
(一)市級財政協(xié)調(diào)管理縣級的積極性受到一定影響。市對縣級財政的管理職能主要體現(xiàn)在業(yè)務(wù)指導(dǎo)、督促檢查、報表匯總等方面,對所屬縣市財政困難繼續(xù)給予幫助。市對縣的管理職能基本上是軟約束,沒有什么硬任務(wù),縣能否正常運轉(zhuǎn)與市級責(zé)任也不掛鉤,即使市給予縣一定的幫助,也只是盡點“心意”,而不是責(zé)任。省對市縣實行“偏平式”管理,縣級能否做到正常運轉(zhuǎn)、工資是否兌現(xiàn),主要責(zé)任在省級而不在市級,市也不再對省出臺縣級增支政策和項目資金給予配套,“無責(zé)一身輕”。加之市級財政的工作重心要向發(fā)展城區(qū)經(jīng)濟和培植本級財源轉(zhuǎn)移,市級財政將把財力更多地投向市區(qū),這樣以來,不利于市縣之間打破行政壁壘和城鄉(xiāng)分割,發(fā)揮中心城市對農(nóng)村的拉動作用,市幫縣的積極性將會受挫。
(二)行政管理與財政管理不一致,易造成事權(quán)與財權(quán)的不一致。直管后,行政管理仍然是省管市、市管縣,而財政實行省管縣在財政管理方面直接與省財政對接,無形中從財政上越過市級,即市級對縣級沒有了財政管理權(quán)。管理與被管理的不一致,服從與被服從的不一致,造成行政管理與財政管理的不一致,作為與行政權(quán)匹配的財政權(quán)的架空,無疑會直接影響到行政管理權(quán)的實施。市級中心城市在統(tǒng)籌縣域經(jīng)濟發(fā)展中的作用將大打折扣,甚至影響農(nóng)村城市化發(fā)展進程。在財政體制變遷過程中,管理關(guān)系因權(quán)限調(diào)整而發(fā)生相應(yīng)變化,需要重新界定和組合,因此如何實現(xiàn)行政管理權(quán)與財政管理權(quán)的協(xié)調(diào)一致,是省管縣財政后值得研究的重要問題。
(三)財政收入的目標(biāo)及其考核問題使市財政進退兩難。實行省直管縣財政體制,省將縣直接納入管理。而市級財政與縣級財政的關(guān)系變成了平等的關(guān)系,形成了兩級有利益的事項相互爭奪,而涉及到要承擔(dān)責(zé)任需要投資的事項,兩級政府則可能相互推諉。與此同時,改革后縣財政收入的目標(biāo)由省來確定與考核,省里要求市級還要匯總平衡全市財政收入,這樣市對縣財政收入情況無從把握,準(zhǔn)確編報匯總?cè)惺杖敕浅@щy。
(四)財政內(nèi)部的工作部署出現(xiàn)障礙。現(xiàn)在省財政直接對縣財政部署有關(guān)工作,市是否還要對縣部署工作成為一個兩難的問題,常常出現(xiàn)日常財政工作難以銜接和協(xié)調(diào)的情況。
問題三:請你完善省直管縣財政體制改革提出對策?
(一)進一步理順省與市、省與縣、市與縣的財政關(guān)系,圍繞促進縣域經(jīng)濟發(fā)展的目標(biāo),相互理解、相互支持、相互配合。在理順省與縣的關(guān)系上,主要應(yīng)解決省如何帶動縣更好發(fā)展的問題,省要為縣級財政提供更多的幫助和支持,因地制宜的制定發(fā)展政策,逐步解決體制遺留問題,改善縣的發(fā)展環(huán)境。理順省市縣三級財政關(guān)系,主要是進一步明確省市縣財政工作職責(zé),合理劃分三級財政工作事項,理順工作關(guān)系,按照財權(quán)和事權(quán)相對應(yīng)的原則,省對市、省對縣的體制設(shè)計中應(yīng)協(xié)調(diào)好市和縣的責(zé)任分擔(dān)工作,避免由于行政體制改革的不到位而留一些支出責(zé)任給市級政府。實現(xiàn)省管縣財政體制與市管縣行政管理體制的有機結(jié)合,充分調(diào)動市、縣兩級發(fā)展經(jīng)濟的積極性。
在理順省與市的關(guān)系上,一是市對省根據(jù)改革需要主動調(diào)適。按照省調(diào)整體制的要求,集中精力抓本級發(fā)展,同時履行好帶縣發(fā)展職能;二是積極協(xié)助省做好省管縣的各項工作,認(rèn)真完成省財政交辦的事項。三是省將縣(市)作為一個特殊的經(jīng)濟單元對待,對財政困難的縣(市)加大支持力度,促進其加快發(fā)展,起到帶動區(qū)域性經(jīng)濟發(fā)展的作用。對財政體制過渡期間的市級財政的運轉(zhuǎn)予以適當(dāng)彌補。對區(qū)域性事務(wù),省財政可作為單獨事項對待,明確由市級財政牽頭處理,配置必要的財權(quán)。
在理順省與縣的關(guān)系上,一是克服行政級次的差別障礙,大力支持縣級財政;將所有縣(市)按照一定標(biāo)準(zhǔn)重新排隊,因地制宜制定發(fā)展政策;逐步解決體制遺留問題,改善縣(市)發(fā)展環(huán)境。二是堅持自力更生為主、爭取上級扶持為輔的思想,努力解決自身困難;及時準(zhǔn)確上報信息,爭取省財政幫助解決突發(fā)問題;積極爭取上級支持。
在理順市與縣兩級關(guān)系上,在行政上,市級仍然是縣級的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān),市級要繼續(xù)加強對縣級財政的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo),特別是加大對縣域經(jīng)濟發(fā)展的支持,做到放權(quán)的要放徹底;縣級財政要積極接受市級的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo),市級財政要繼續(xù)承擔(dān)對縣級財政的指導(dǎo)、支持和監(jiān)督職責(zé);除省財政直接對縣進行財政預(yù)算管理、國庫集中收付、各項轉(zhuǎn)移支付及專項資金補助、貸款資金管理等外,市要加強對縣的財政收入、財政支出、財政政策和制度以及綜合性工作的管理,發(fā)揮市級財政在調(diào)查研究、決策、監(jiān)督等方面的作用。
(二)加快縣域公共財政建設(shè)步伐,促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。立足縣(市)實際,堅持以人為本的理財思想和公共財政的基本原則,對縣級財政的收支行為和支出范圍進行規(guī)范,狠抓增收節(jié)支,深化財政改革,優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),加強財政監(jiān)督,不斷提高財政管理水平,為促進縣域經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展提供財力保障和優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。要在科學(xué)編制和預(yù)算改革的基礎(chǔ)上,做到預(yù)算編制、審批和執(zhí)行相分離,加強預(yù)算審批和執(zhí)行過程中的制度建設(shè),強化人大對預(yù)算編制、審批和執(zhí)行的監(jiān)督,形成運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的政府預(yù)算管理體制,把預(yù)算管理納入法制化軌道。按照科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會的要求,著眼于整個社會的經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展,在用財上進行有保有壓、有進有退的調(diào)整,解決社會主義新農(nóng)村建設(shè)的一些熱點和難點問題,集中財力加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、農(nóng)村社會保障的投入,逐步建立農(nóng)村低保和合作醫(yī)療制度,滿足縣域經(jīng)濟發(fā)展的需求,從而形成與縣域?qū)嶋H相適應(yīng)的公共財政框架體系,促進地區(qū)間經(jīng)濟、社會的均衡發(fā)展。優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),強化財政效能,使財政收支的基數(shù)由數(shù)量型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)變,使財政收支目的由重視收支方向轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾晫?jīng)濟發(fā)展的影響轉(zhuǎn)變,實現(xiàn)財政與經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展,建立穩(wěn)定的持續(xù)快速增長的財政收支機制,在完善財政職能和支持縣域經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上實現(xiàn)縣級財政有“吃飯財政”向“公共財政”的根本轉(zhuǎn)變。
(三)實行財政公開,建立公開透明的財政管理體制。一是要建立各項資金分配管理制度。正確處理效率與公平的關(guān)系,征求市、縣兩級財政意見,先民主后集中,確定各項資金分配管理制度,對各項資金的分配實行規(guī)范化管理。避免市、縣之間出現(xiàn)攀比效應(yīng),杜絕“暗箱操作”,預(yù)防腐敗行為,對各項財政資金的分配方案,省財政應(yīng)對市、縣公開,對分配結(jié)果不公正的,省財政應(yīng)及時作出調(diào)整。
(四)加強直管后與省級業(yè)務(wù)的銜接,不斷提高人才隊伍的整體素質(zhì)。一是完善公開、公平和競爭上崗的人才使用機制,使干部的選拔任用制度化、規(guī)范化,真正做到能者上、庸者讓、劣者下;二是強化教育培訓(xùn),特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部將重點放在更新專業(yè)知識上,對中層以下干部,除了要求其熟練掌握有關(guān)的專業(yè)知識外,還要培養(yǎng)其分析宏觀經(jīng)濟形勢和把握大局的戰(zhàn)略性思維能力;三是繼續(xù)探索多種培訓(xùn)方式,建立以理論基礎(chǔ)、宏觀思維、實用技術(shù)為主要內(nèi)容,脫產(chǎn)、半脫產(chǎn)、業(yè)務(wù)自學(xué)、長期、短期培訓(xùn)相結(jié)合的教育培訓(xùn)體系,并定期舉辦專題講座、報告會、學(xué)術(shù)交流等活動,拓寬干部隊伍的知識層面,提高其駕馭市場經(jīng)濟、實施科學(xué)決策和解決實際問題的能力。
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