第九章 房地產經紀行業管理

房地產經紀行業的持續健康發展離不開科學有效的行業管理。房地產經紀行業管理有多種模式，每種模式有各自特點，管理的效果也有所不同。我國的房地產經紀行業管理涉及部門較多，側重政府監管，但存在立法滯后等問題。本章介紹了房地產經紀行業管理的含義、特征、作用、基本原則和基本模式，分析了行業組織的性質和作用，總結了我國目前房地產經紀行業行政監管和自律管理的基本框架和內容。通過本章學習，可以熟悉我國房地產經紀行業管理的基本情況和行業管理的基本要求。

第一節 房地產經紀行業管理概述

一、房地產經紀行業管理的含義與作用

房地產經紀行業管理是人民政府房地產經紀管理部門、房地產經紀行業組織對房地產經紀機構和房地產經紀人員、房地產經紀活動和房地產經紀行為實施的監督管理。房地產經紀行業管理的目的在于規范房地產經紀行為，協調房地產經紀活動相關當事人(如房地產經紀機構、房地產經紀人員、房地產經紀服務對象)責、權、利關系，維護相關當事人合法權益，促進房地產經紀行業持續健康發展。

房地產經紀行業管理是社會公共管理的一個組成部分，它的基本作用就是維護社會整體利益，即通過行業管理使房地產經紀活動更加符合社會整體規范，并最大限度地增進社會福利。就目前的情況來看，通過對房地產經紀行業進行監督管理來規范房地產經紀活動，有助于加快房地產流通，增加房地產有效供給，提高房地產利用效率，促進房地產業的發展，提高人民的居住質量和水平。其次，房地產經紀行業管理作為一種行業管理，可以協調行業內部各類主體之間以及行業與社會其他主體之間的關系，促進行業整體高效運轉和持續發展，維護房地產經紀從業者的合法權益和行業的整體利益。從發達國家和地區的實際情況來看，房地產經紀行業管理較好的地方，行業的經濟收益較高，從業人員的社會形象和社會地位也較高，整個行業發展比較快。反之，房地產經紀行業管理欠佳的地方，行業的經濟收益就較低，從業人員的社會形象和社會地位也較差，行業發展阻礙多，發展速度慢。

二、房地產經紀行業管理的基本原則

(一)創造良好條件，鼓勵行業發展

房地產經紀行業是房地產業的重要組成部分。在過去十幾年的發展中，房地產經紀行業不僅為我國房地產市場和房地產業的發展，乃至社會經濟發展做出了重大的貢獻，隨著新建商品房市場向存量房市場轉變，房地產經紀行業的地位和作用會越來越重要。房地產經紀行業是一個急需鼓勵和支持發展的行業。對房地產經紀行業的管理，應本著創造良好條件、鼓勵行業發展、促進行業進步的原則。行業管理制度的設計和行業管理政策的制定都應當有利于創造良好的行業生存發展環境，有利于建立完善行業自我提高、不斷進步的發展機制。房地產經紀行業管理應當完善行業管理的法律法規，提高從業人員的職業素養、職業道德水平和專業勝任能力，規范房地產經紀服務行為，改善房地產經紀行業的社會形象，引導行業持續健康有序發展。

(二)遵循行業規律，實施專業管理

房地產經紀行業是以促成房地產交易、提高房地產交易效率、維護當事人合法權益、保障房地產交易安全為服務宗旨的行業。房地產商品的特殊性和房地產交易的復雜性都使得房地產經紀是專業性極強的經紀活動。與證券經紀、保險經紀一樣，房地產經紀活動作為一種特殊商品的經紀活動，其特殊性遠遠大于它與其他各類經紀活動具有的共性。從我國證券經紀、保險經紀行業管理的經驗來看，對從業人員專業知識要求較高的經紀行業，實施專業化管理是必要的。從境外房地產經紀行業的情況看，專業化的房地產經紀行業管理是一種慣例。因此，應將房地產經紀行業與其他經紀行業分開，參照證券、保險經紀行業的模式實施專業管理。

(三)推進行業立法，嚴格依法管理

在倡導建設法制社會、依法治國的背景下，對房地產經紀行業實施管理應當以法律法規為依據，實施專業管理，避免政府行政管理部門超出法律法規許可范圍實施管理，更要避免不同政府部門從本部門角度出發制定互不銜接的政策或規定。目前，房地產經紀行業立法嚴重滯后，缺乏規范房地產交易和房地產經紀的專項立法，無《房地產經紀管理條例》或者《房地產交易管理條例》。針對目前房地產經紀法律法規體系尚不健全，許多方面存在法律空白的狀況，國家和地方立法機構應該加快建設有關房地產經紀的法律法規體系，理順房地產經紀行業管理的行政管理體系。

目前我國房地產經紀行業管理可依據或者能參照的法律法規主要有：

1.法律：由全國人民代表大會或常務委員會制定，如《城市房地產管理法》《民法總則》《合同法》等;

2.部門規章：由國務院部門制定，如《房地產經紀管理辦法》《房地產廣告發布規定》等;

3.地方性法規和地方性規章：各省市、自治區人大及其常委會、地方政府在不與憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下結合當地實際制定了一些規范房地產經紀行為的地方性法規和規章，如《天津市房地產交易管理條例》、《深圳市房地產市場監管辦法》等;

4.政府主管部門出臺的規范性文件：《國家發展改革委關于放開部分服務價格意見的通知》(發改價格[2014] 2755號)、《人力資源社會保障部住房城鄉建設部關于印發(房地產經紀專業人員職業資格制度暫行規定)和(房地產經紀專業人員職業資格考試實施辦法>的通知》(人社部發[2015] 47《住房城鄉建設部等部門關于加強房地產中介管理促進行業健康發展的意見》(建房 [2016] 168號)等。

(四)健全行業組織，加強行業自律

在我國政府簡政放權，從“無限”政府向“有限”政府轉換的大趨勢下，房地產經紀行業管理應當加快行業自律建設，充分發揮行業組織的作用。行業自律就是充分發揮行業成員自身的積極性、能動性，充分利用社會資源，對行業進行自我管理。在法制社會，政府對行業進行管理必須有法律依據，而行業自律管理只需要通過行業成員的協商，因而在管理權源上具有更大的靈活性、機動性，更能適應行業快速發展的需要。自律管理中最重要的手段就是制定行業規范。行業規范通過同行業內的民事行為主體協商制定，比法律、法規具有更強的靈活性，可以在法律法規所規定的標準之上，為行業提供更高的行業標準，便于根據市場

需要和行業發展水平不斷進行調整、更新。其與市場競爭、優勝劣汰的市場機制相配合，可以起到推進行業進步，提升行業整體水平的作用。正因為如此，在境外市場經濟發達的國家和地區，行業規范對競爭性行業都具有很好的行業管理作用。

在崇尚實現自我價值的現代社會，行業自律管理的基本規則由獨立的民事行為主體以自愿遵守為前提，共同制定并認可，具有更廣泛的社會基礎。行業自律管理規則符合行業特點，基于業內人士的共識，因此有很強的內在約束力。相對政府的行政管理，行業自律管理更容易調動行業成員的主觀能動性，可以在更廣泛的層面上調動社會資源，這不僅有利于節約行政資源，更有利于提高房地產經紀行業管理水平，使房地產經紀行業在更大程度上增進社會福利。

(五)順應市場機制，維護有序競爭

對房地產經紀行業的管理應適應市場經濟的要求，順應市場經濟發展的趨勢。在市場經濟體制下，企業作為市場中的獨立主體，會根據市場供求狀況、行業競爭狀況和企業自身條件進行行為決策。市場的供求機制、競爭機制會調節企業的行為。對于房地產經紀行業這種競爭性行業，情況更是如此。因此，應避免用計劃經濟體制下的傳統思路管理行業。有關行業的規模、結構等問題，應通過市場選擇來決定。房地產經紀行業管理主要應起到避免市場機制失靈，保證市場機制正常運作的作用。房地產經紀行業管理應有助于形成按照市場經濟原則有序運作，不斷發展的行業發展機制。

在這一原則指導下，房地產經紀行業管理應以維護房地產經紀行業及其相關市場有序競爭為價值取向。因為，市場機制運作以市場有序競爭為前提條件。要維護有序競爭，房地產經紀行業管理首先要保證行業的適度發展，要避免因信息不對稱等因素的存在使房地產經紀行業出現超出市場需求的盲目發展，避免因行業過度膨脹導致業內惡性競爭。其次，房地產經紀行業管理應通過一系列制度堅決抵制不公平、不正當競爭，避免不公平、不正當競爭破壞行業發展的內在機制。

三、房地產經紀行業管理的基本模式

管理模式是由管理主體、管理手段和機制所組成的動態系統，不同管理模式之間在系統組成要素(如管理主體、管理手段)、系統結構、運作流程上存在著差異。房地產經紀行業管理主要有以下三種模式：

(一)行政監管模式

在這種模式下，政府行政主管部門承擔了房地產經紀行業管理的絕大部分職能，管理手段以行政手段為主，如進行職業資格認證、登記備案與年檢和制定示范合同、行政監督等。這種模式下的房地產經紀行業組織管理職能相對薄弱，一般只在教育培訓、合作交流、優秀評選等方面發揮作用。目前我國內地和香港地區主要采取這種模式，但香港地區在法律手段的運用上比內地更成熟一些。我國香港地區的地產代理監管局是專門管理房地產經紀行業的政府機構，主要負責頒發牌照和行政管理的工作。它是根據《地產代理條例》成立的一個財政獨立的法定機構，其使命是提高地產代理業的服務水準，加強對消費者權益的保護，并鼓勵公開、公正、誠實的物業交易。行業管理的主要內容包括設定代理機構和認定地產代理人從事代理活動的基本資質，使執業的機構和個人具有相當的專業知識和工作經驗;建立監察機構，對地產代理活動進行監督;調解地產代理人與委托人的糾紛;對違紀的地產代理機構和個人進行相應的懲處;推行書面代理合約，減少糾紛。香港地產代理業的商會有香港地產代理商協會、香港地產代理專業協會等多個，但各商會對會員行為的約束力都較弱，主要是在行業教育、學術交流和與政府溝通上發揮作用，比如在香港代理監管制度確立前，作為地產代理業的代表與政府進行談判，反映同業意見及為同業爭取合理權益。在監管制度確立后，采取種種措施幫助會員熟悉、適應新的政策法規等。在香港，規范地產代理活動的法律除了《地產代理條例》外，主要還有《地產代理常規(一般責任及香港住宅物業)規例》及《地產代理(裁定傭金爭議)規例》，它們具有較強的適應性，對規范代理活動起到了有效的作用。

(二)行業自律模式

這種模式中房地產經紀的直接管理主體是房地產經紀行業組織。行業協會不僅實施自律性管理職能，還受政府職能部門甚至立法機構的委托，行使對房地產經紀業的行政管理職能。在這種模式下，管理手段相對較為豐富，法律、行政、經濟和自律等手段都有所運用。目前我國臺灣地區就是采取這種模式。

我國臺灣地區房地產經紀業的“同業公會”有立法授權，并受政府行政主管部門委托，直接從事房地產經紀業的各項具體管理事務，而主管部門只是對其實行指導和間接管理。“同業公會”進行行業管理的主要內容包括參與行業立法和組織實施，目前臺灣房地產經紀業的《不動產經紀業管理條例》(以下簡稱《條例》)是由主管機關委托公會起草的。《條例》規定“經紀業在辦妥公司登記或商業登記后，應加入登記所在地的同業公會后方得營業”，這種“業必歸會”的原則為實施行業管理奠定了重要基礎。行業發展的大事在主管機關指導下由公會操作，如臺灣地區的房地產流通信息網絡，從規劃到實施，都是由公會組織操作，主管部門僅是進行指導。行業管理的具體事務均由公會承擔，比如培訓行業隊伍、指導企業自律、組織企業交流、協調企業關系等。臺灣除《不動產經紀業管理條例》外，還制定了《不動產經紀營業員測定辦法》、《不動產經紀人專業訓練機構團體及課程認可辦法》、《不動產說明書應記載及不得記載事項》、《不動產經紀業或經紀人員獎勵辦法》、《不動產經紀人員獎懲委員會組織規程》等。臺灣地區房地產經紀業管理通過立法，有多種細則，內容具體、易于操作。房地產經紀業主管機關依托“同業公會”實施管理，使房地產經紀活動逐步走向規范。

(三)行政監管與行業自律結合模式

在這種模式中，政府行政主管部門和房地產經紀行業組織都是強有力的管理主體，但兩者管理職能有所分工。美國房地產經紀業的行業管理就是這種模式。美國各州政府多數都設有專門機構對房地產經紀行業進行管理，主要職責是制定有關管理規則、管理房地產經紀機構的設立、房地產經紀人與銷售員執業資格牌照發放、審定執業資格考試及教育訓練的內容、審批從事執業課程教育的學校的資格、處理房地產交易客戶的投訴等。各州政府還設有調查機構和專門的監察機構負責調查和處理違規執業案例。

房地產經紀行業協會的職責主要是促進房地產經紀人與立法機關、行政機關及經紀人之間的協調、溝通，制定行業技術標準及職業道德準則，提供培訓教育機會，制定合同示范文本，受理消費者投訴。協會還提供房地產信息共享平臺，規定加入協會的經紀人必須共享信息，否則會被開除。通過這一系列手段，對房地產經紀業的執業規范、信譽、行業協作等方面進行有效管理。在美國，有關規范房地產經紀人的法律主要有“一般代理法規”( Common-law Agency)、“契約法規”(Contract Principles)、各州的“執照法”(State Licensing Laws)，“聯邦法”(Federal Laws)、“專業倫理法則”(Professional Codes of Ethics)。這些法規并不是針對房地產經紀行業的專業性法規，而是一般性的法律規范。執行一般性法律就能規范房地產經紀行業，這也從另一個側面說明美國社會中一般性法律體系已經相當嚴密和完善。

由于雙重主體的管理模式和完善的法律體系，美國房地產經紀行業在管理和發展上都居于國際領先水平。經過長達一二百年的發展，目前美國房地產經紀業幾乎滲透到房地產交易市場的每個角落。在房屋買賣中，有超過80%的交易是通過房地產經紀人幫助完成的。目前在美國從事房地產經紀業務的人員超過200萬人，僅全美房地產經紀人協會就有會員100萬人。各州都建立了嚴格的房地產經紀人執業牌照管理制度和較為完善的行為準則及倫理道德規范。法律還規定了房地產交易中的信息披露制度。行業協會在管理體系中扮演著重要角色，全國、州和區域三個層次的房地產經紀行業協會是房地產經紀人與立法、行政機關之間的橋梁，為會員提供培訓教育的機會，并制定具體的行業技術標準以及職業道德準則。由行業協會主導建立的聯合銷售制度，從客觀上促使房源信息在全國范圍內得以共享。在房地產經紀的運作實踐中，美國還形成了包括個人信用保障制度、產權保險制度、房屋質量保證、過失保險制度、合同示范文本在內的一套對行業從業者及機構的保護機制，為房地產經紀業的規范運作奠定了堅實的基礎。以上三種模式的主要區別是管理主體不同，及其因主體不同而導致的管理手段有所不同。就房地產經紀行業管理的內容來看，政府行政監管部門和行業協會這兩類不同性質的主體，對不同管理內容的勝任度也是不同的。因此，雙重主體的管理模式通常比單一主體的管理模式更能適應房地產經紀行業管理的多重要求，因而管理效果更好。美國又由于法律法規的健全，房地產經紀業的發展與管理成效更加顯著。

四、房地產經紀行業管理的主要內容

(一)房地產經紀行業的專業性管理

房地產經紀是圍繞一種特定的商品——房地產，開展的中介服務活動，具有很強的專業性，因此，房地產經紀行業管理也具有很強的專業性。這主要體現在三個方面：

1.對房地產經紀活動主體實行專業資質、資格管理

從發達國家和地區的情況來看，很多國家對房地產經紀業的從業人員，建立了系統的教育和繼續教育、資格考試和資格認定的制度，以保證房地產經紀業從業人員具備相應的專業知識和技能。同時，對房地產經紀機構實行專業的營業資質和牌照管理。

2.對房地產經紀人員的職業風險進行管理

房地產經紀活動所涉及的標的是具有高額價值的房地產，因此，房地產經紀人員在執業活動的一些失誤，常常會給客戶造成巨大的經濟損失，從而也就給房地產經紀人員自身帶來嚴重的民事法律后果。這種職業風險如果不能有效規避，會給房地產經紀業造成重大打擊。所以一些發達國家和地區通過設立房地產經紀行業賠償基金、執業保證金以及強制性過失保險制度等，來規避房地產經紀業的職業風險。

3.重視房地產經紀管理的地域性

房地產市場的地域性決定了房地產經紀業的運作也不可避免地帶有很強的地域特征，因此對房地產經紀業的管理也應注意到不同地域的差別。

(二)房地產經紀行業的規范性管理

由于房地產經紀業是一種服務業，它不提供實體性產品，而是提供服務，服務的經濟實質是一種具有使用價值的動態過 因此，對房地產經紀的管理側重于保證服務過程的規范性。從發達國家和地 ，經驗來看，對服務過程規范性方面的管理，主要通過以下幾方面內容的管理來實現：

1.房地產經紀執業規范

發達國家和地區一般通過立法來制定房地產經紀執業規范，如美國的《一般代理法規》(Common-Law Agency)，我國香港地區的《地產代理條例》和臺灣地區的《不動產經紀業管理條例》。

2.房地產經紀服務收費

房地產經紀作為一種服務性行業，其所提供的服務不如實體產品那樣容易進行價值判別，因此房地產經紀機構與客戶之間在服務收費問題上較容易產生糾紛，特別需要行業管理的協調作用，收費管理的最主要方式是制定具有法律約束力的房地產經紀服務傭金標準(通常是指其相對于房地產交易額的一定比率)。各國(地區)房地產經紀行業管理規范都嚴令禁止房地產經紀機構賺取合同約定傭金以外的經濟利益，如房地產交易差價等。

(三)房地產經紀行業的公平性管理

房地產經紀業是以信息為主要資源的服務業，信息自身的種種特點以及信息不對稱所帶來的種種后果都要求行業管理主體對房地產經紀行業實施公平性管理，以保證行業內部各機構及從業人員之間的公平競爭和行業與服務對象之間的公平交易。具體來說，主要有三個方面：

1.行業競爭與合作的管理

信息的共享性、積累性、時效性，使得房地產經紀業內部容易產生不正當競爭，但同時又迫切需要開展行業內的廣泛合作。因此，對行業競爭與合作的管理也是房地產經紀行業管理的重要內容，美國房地產經紀協會所建立的“多重上市服務系統(MLS)”是開展行業協作管理的典范。

2.房地產經紀業的誠信管理

由于房地產經紀人員與服務對象之間存在著較為明顯的信息不對稱現象，因此對房地產經紀的管理必須十分注重房地產經紀的誠信管理。很多國家的政府和房地產經紀行業組織通過法律規范、行政管理、教育與行業自律乃至評獎、設立信用保證金等種種方式，對房地產經紀機構及房地產經紀職業人員的信譽進行管理。

3.房地產經紀糾紛管理

由于房地產經紀人員與服務對象之間的信息不對稱，很容易引起雙方對同一問題認識的差異，從而導致房地產經紀糾紛。在一些房地產經紀行業不夠成熟的地方，房地產經紀人員素質的良莠不齊，更催化了這種糾紛。所以關于房地產經紀糾紛的管理是房地產經紀行業管理的重要內容。從發達國家和地區的情況來看，建立常規的消費者投訴通道、明確仲裁和協調的主體、制定糾紛處理的法律性文件是糾紛管理的主要手段。

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