月談網昨天的“今日談”——《事業單位改革：鐵飯碗還能捧多久》獲得了廣泛的關注，再次說明“事業單位改革”這個特殊話題“樹大招風”。在我們前前后后、里里外外打量一下“事業單位改革”這個嚴肅話題的時候，公平這個關鍵詞總是會不斷地跳出來，吸引著視線、引發著思考。事業單位從誕生至今，似乎一直自覺不自覺地在多種層面上影響著社會公平的面貌……

　　中國的事業單位覆蓋著廣泛的社會領域，承擔著部分管理職能、部分市場功能和幾乎全部社會公共服務職能，所以事業單位改革意味著社會眾多領域的根本性變化。在今天的中國，70%以上的科研人員、95%以上的教師和醫生，相當比例的傳媒、體育、文化等公共服務事業，各種社團群團組織都集中在由政府出資舉辦的各類事業單位，其經費支出占政府財政支出的30%以上。這首先就意味著事業單位改革將涉及最廣泛的階層和行業。

　　而當前社會上各種焦點問題，以及由此帶來的改革舉措，相當數量涉及的都是事業單位。比如當前新“三座大山”中的醫療和教育問題都是事業單位過度市場化造成的。也正因為如此，教育改革、醫療衛生制度改革等等都和事業單位改革休戚相關。事業單位改革在進行過程中，又將不可避免地和這些行業、這些問題、這些改革一一遭遇，并將在與其互動中相互對社會產生更加深刻的影響。

　　內部公平

　　雙軌制，一條叫做編制的分割線

　　在廣大事業單位中存在著這樣一個群體，他們往往承擔著更多的勞動卻享受著更低的待遇，他們的名字叫做編外人員。編外人員在改革開放年代僵化的人事制度松動之后出現，隨著新世紀國家人事制度的“聘用制”改革而壯大，但直到今天，他們依然處于尷尬的地位，承受著體制內人員和社會人員的復雜目光。

　　一方面，在就業日益困難的現實中，他們擠進了那些福利待遇更優厚、社會地位更高的單位，進出著高墻大院，有著穩定的收入，享受著“墻外人”的羨慕眼光;但在單位內部，與那些擁有正規編制、享受體制帶來的完整福利待遇的人而言，他們又相對較難獲得權力資源，政治、經濟上的待遇都不及正式員工，獨自品嘗著“二等公民”的感覺。在廣大事業單位內部，雙軌制用工往往導致同工不同酬的狀況——有的單位甚至用一份編制內員工的錢去養活三到四個編外人員。

　　

作為國內著名事業單位，中央電視臺正著力改革內部工作人員的差別待遇。

　　2003年，北京中視匯才文化發展有限公司成立，央視將大批非臺聘的編外員工轉送至該公司名下，實行了勞務派遣制度。這些人被稱為“企聘職工”——地位比臨時性的被雇傭者高些，待遇卻遠低于正式員工與臺聘員工。更嚴格地說，他們不算是央視的人，而是屬于“中視匯才”。

　　“一些臺聘員工除了每季度有三四千元的廣告提成——這可是所有人一起做節目掙來的，每月還有800元的‘精神文明獎’。過年過節，他們的餐卡里還會打入500到1000元。”在央視一個欄目任編導的王曉樵說，“我們沒有這些。”這就是雙軌制所劃分的“他們”和“我們”，這兩個群體從工資標準、保障及福利待遇甚至是內部身份等各個層面上都體現著公平的缺失。

　　中國以往的事業單位改革沒有從全方位推進分類開始，而是首先從人事制度改革起步。在人事制度改革的同時，有些該走向市場的開始走向市場，比如新聞出版事業，部分實行了企業化、市場化和集團化;但有些本該走向公益化的卻舉步維艱，比如醫療事業的過度市場化問題，在醫療體制改革過程中，一直沒有邁出像樣的步子。

　　同時，一些已經開始走向市場化的事業單位，按照人事制度改革也定崗定級定編，分配制度又走回按照職稱、級別分配的老路上來。同時，本來應該市場化的，崗位編制就應該按照市場需求來調節，結果因為編制限制，導致在編不在編的，收入差異懸殊，違背多勞多得和同工同酬原則。因此，事業單位改革需兼顧“公平與效率”，首先是內部公平體系的建立，包括人事制度、收入分配制度，并且逐步走向以公益性為主導、適當采取一定市場化手段為輔的發展路徑，如此才能真正實現改革目標。

　　外部公平

　　在這一次事業單位改革周期之中，將現有事業單位進行分類被認為是改革的前提。分類改革的內容是：按照社會功能將現有事業單位劃分為承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務三個類別。對承擔行政職能的，逐步將其行政職能劃為行政機構或轉為行政機構;對從事生產經營活動的，逐步將其轉為企業;對從事公益服務的，繼續將其保留在事業單位序列，強化其公益屬性。

　　從分類改革便可以看得出事業單位原有的橫跨政府(行政職能)、市場(生產經營)和社會(公益服務)三大領域的特殊屬性，如此一個“三界通吃”的“全能體制”決定了事業單位往往具有著“一腳門里、一腳門外”的從容身份，也決定了自身在面對社會上其他單位時的巨大相對優勢。

　　“超國民待遇”

　　事業單位職工超出其他社會成員的待遇優勢，其明顯的落差一直深受詬病。

　　2010年，北京理工大學教授胡星斗向全國人大遞交了一份《對歧視性、多軌制的社會保障制度進行違憲審查的建議》，他認為，中國實行的是“封建等級的社會保障制度”。胡星斗在接受采訪時表示，我國的社會保障制度分4個等級，第一等級是官員、公務員和部分事業單位人員，享受優越的財政撥款的養老、公費醫療甚至公費療養;第二等級是一般城市職工，企業和個人各交一部分保險費用，個人賬戶加社會統籌;第三等級是城市無固定工作的居民，購買商業保險;第四等級是農村人口，參加低層次的農村養老與合作醫療。

　　我們面對的嚴峻形勢是：目前中國農村有40%~60%的人看不起病;在中西部地區，由于看不起病，住不起院，死在家中的人占60%到80%。據第三次國家衛生服務調查顯示，城市居民中沒有任何醫療保險的占44.8%，農村有79.1%的人沒有任何醫療保險。而在今天的中國，公務員、事業單位人員不用繳費即可直接享受高額養老待遇，老無所憂;企業職工繳費額度為全球最高，卻只能領到勉強夠溫飽的退休金;農民(農民工)則幾乎沒有制度上的養老保險。

　　2007年年初，上海一位國務院特殊津貼獲得者的每月養老金為2006元，這已算同級別高工中的中上水平;而該市某民主黨派機關普通司機的退休費為2550元。而華南某市一位高工提供的數據顯示：截止到2007年7月，該市部分企業副高職稱的退休專家養老金約為930元，相當于當地機關事業單位清潔工工資的一半。

　　全國政協委員、全國工商聯副主席、金花企業集團總裁吳一堅曾建議，企業養老金應與公務員、事業單位看齊。吳一堅說，他所了解的幾家事業單位的養老金比企業養老金都高出很多。吳一堅認為，在養老金方面存在如此大的差距，有失公平，影響社會和諧。吳一堅認為，養老金待遇差別的問題，應該引起國家足夠的重視。應該推行全國統一的養老金制度，不應該因為其身份不同而有所不同。他建議，無論是公務 員還是企業職工，都應該繳納同樣的養老費用，繳納多少領取多少，享有同一套政策。“沒有理由將哪一個群體單列出來，搞另一套養老保險制度。”

　　官辦VS民辦

　　西方發達國家的非營利性公益服務往往是以社會力量為主導，政府則扮演后援的角色。這和我們當前政府主導，社會力量參與的現狀并不相同。事實上從當前現狀來看，政府辦企業，由于官方背景的巨大優勢會形成對民營企業的擠出效應。同樣的，政府所主導的社會服務事業同樣會對民辦服務形成擠出效應，壓縮著民辦事業機構的生存空間。

　　此外，作為行政改革的重要內容，政企分開近年來已經取得相當的成效，然而一些行政部門辦的企業，換上了事業單位的帽子后存活了下來，還有更多的新企業直接取道事業單位開辦起來。有些地方和部門將一些本應與政府分離的各類社會中介組織的社會職能，千方百計地通過各種方式和途徑仍保留在各類事業單位當中，有的甚至將已經脫鉤的社會中介組織的某些職能重新收回到事業單位。有些地方和部門將一些企業單位的經營事務攬來由事業單位承擔，或將企業單位冠以事業單位的名稱，按照事業單位甚至行政機關模式管理。

　　現實中的官辦事業單位雖然占據著社會服務上的巨大資源，對資源的利用和配置卻不如人意。在《瞭望》新聞周刊的文章中便指出：來自高層的判斷認為，面對新形勢新要求，我國社會事業發展相對滯后，一些事業單位功能定位不清，政事不分、事企不分，機制不活。公益服務供給總量不足，供給方式單一，資源配置不合理，質量和效率不高。支持公益服務的政策措施還不夠完善，監督管理薄弱。

　　有的事業單位對部門利益和個人利益的追求，偏離了公共服務這個公共機構的基本價值取向。此外，已經形成的部門利益和個人利益結構在改革中很難被打破，成為事業單位改革的最大阻力。這些問題影響了公益事業的健康發展，迫切需要通過分類改革加以解決。

　　改革不該創造新的不公平

　　2009年1月28日，人力資源與社會保障部證實：“事業單位養老保險制度改革方案”已正式下發，國務院要求山西、上海、浙江、廣東、重慶5個試點省市今年正式啟動事業單位養老保險制度改革。而改革的重要內容，是事業單位養老保險與企業基本一致。而在之后當年的兩會之上，這個改革方案就受到了來自事業單位強烈的反對之聲。

　　全國政協社科界別組的討論中，一場激烈爭辯成為事業單位改革艱難的一個注腳。因為社科界別委員多數來自事業單位，在切身利益面前聲浪洶涌：“決定事業單位改革的意見，怎么沒有我們事業單位人員的主流意見”，“讓這個制度趕緊停下來”，“勞動保障部以為我們都是傻的，我們智商又不低”……

　　當然，把事業單位改革艱難的板子全打在4000萬“事業人”身上，同樣有失公平。每個人都是理性的經濟人，都想自己往好的看齊。人們對事業單位內容豐富的鐵飯碗的追逐，是因為鐵飯碗的存在。如果一個事業單位的高工發現自己退休時竟然比不過一個行政機關的辦事員，自會對導致這種不公平待遇的改革說“不”。為了解決不公平的改革不該再創造新的不公平。

　　所以，事業單位的改革還牽涉到政府轉型和行政體制的改革問題。事業單位改革緩慢，是政府職能轉變滯后和政府轉型不到位的因素之一;而政府職能的轉變滯后和轉型不到位，也使得事業單位的改革缺乏內在動力。兩者相互作用與強化。就此而言，若要深入推進事業單位改革，必須敢啃政府轉型和行政體制改革這塊“硬骨頭”。

　　除此以外，事業單位改革也與財政體制改革、行業體制改革等密切相關，同時，事業單位改革本身還涉及到人事管理、收入分配、社會保障、財稅政策和機構編制等諸多方面。可以說，上述任何一個方面搞不好，都會直接影響事業單位改革的其他方面，影響改革的總體進程和總體效果。所以，推進事業單位改革，必須立足于統籌協調，與上述各項改革相銜接，并做好自身的配套改革工作，從而做到政策一致，相互配套，相互配合，形成合力，體現整體效應。

　　事業單位改革是個延宕多年、影響范圍廣大的敏感話題。在“十二五”開局之年這個時間點釋放出的改革信息，可以從側面體現出中央的強烈決心。然而改革的決心也恰恰來自于解決問題的迫切性和對改革難度的預判，這場規模浩大牽扯利益錯綜復雜的改革必然在未來幾年成為國計民生的重要論題。對改革未來的發展，半月談將會給予持續關注。

（責任編輯：中大編輯）