第八節集體建設用地的使用

一、集體建設用地的使用范圍和原則

(一)集體建設用地的概念

所謂集體建設用地，是指城鎮以外，廣大村和集鎮范圍內建設占用的土地總稱。廣義地講，集體建設用地包括農業建設用地和非農建設用地兩大部分。本書所說的集體建設用地是指非農建設用地。

(二)集體建設用地的使用范圍

原法律、法規規定，使用集體建設用地有以下3種情況：①興辦鄉鎮企業經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地。如鄉鎮辦企業使用屬于本鄉(鎮)集體所有的土地。村辦企業或村民組辦企業使用屬于本村集體所有的土地，個人辦企業使用所在農民集體組織的土地。②農村村民建設住宅經依法批準使用本集體所有的土地。城鎮居民使用農民集體土地，或農村村民建設住宅使用其他集體所有的土地是不允許的。③鄉(鎮)村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地，包括農村道路、水利設施、學校、通信、醫療衛生、敬老院、幼兒園、村委辦公室使用農民集體所有的土地。

2016年l1月l8日，國務院辦公廳發布《關于支持返鄉下鄉人員創業創新促進農村一二三產業融合發展的意見》(同辦發[2016]84號)提出在符合土地利用總體規劃的前提下，通過調整存量土地資源，緩解返鄉下鄉人員創業創新用地難問題。支持返鄉下鄉人員按照相關用地政策，開展設施農業建設和經營c鼓勵返鄉下鄉人員依法以入股、合作、租賃等形式使用農村集體土地發展農業產業，依法使用農村集體建設用地開展創新創業。支持返鄉下鄉人員依托自有和閑置農房院落發展農家樂。在符合農村宅基地管理規定和相關規劃的前提下，允許返鄉下鄉人員和當地農民合作改建自住房。

(三)集體建設用地的使用原則

使用集體所有的建設用地的，都必須遵循下列原則。

(1)維護社會主義公有制，保護土地所有者和使用者的合法權益。鄉(鎮)村土地的集體所有制是我國土地公有制的重要組成部分，維護土地集體所有制也是維護土地公有制。鄉(鎮)村建設用地歸集體所有，任何單位和個人只有使用權，沒有所有權。國家保護單位和個人在集體所有土地上的合法經營和建設活動，合法的集體建設用地使用權任何單位和個人不允許侵犯。

(2)按規劃用地，節約用地，保護耕地。土地利用總體規劃、村鎮規劃是鄉(鎮)村建設用地管理的基本依據，必須按照土地利用總體規劃和村鎮規劃的要求安排鄉(鎮)村的各項建設用地。凡不符合土地利用總體規劃、村鎮規劃的建設項目一律不準占地。凡是有潛力可挖的建設項目用地，應充分挖掘其潛力，原則上不再批準占用新地。安排建設項目用地時應盡量優先考慮使用四荒地、閑置地，以保護耕地。

(3)按計劃用地，不得突破計劃控制指標。鄉(鎮)村建設用地也屬于國家計劃調控的范圍，圍家對鄉(鎮)村各項建設用地都實行嚴格的計劃指標控制。各項建設用地都必須在規定的年度用地控制指標范圍內進行安排，沒有計劃指標，不準批地。鄉(鎮)村各項建設用地指標不經批準，不能調劑使用。計劃指標年終有結余的，應如實上報，不得隱瞞，不準年終突擊使用。

(4)依法辦理審批手續。不論是鄉鎮企業、公用設施、公用事業用地還是農民宅基地都必須依法取得批準，否則都視為非法占地，必須依法做出處理。

(5)如果涉及占用農用地的，必須依法辦理農用地轉用審批手續

二、集體建設用地使用權的取得、收回、流轉和抵押

(一)集體建設用地使用權的取得和收回

集體建設用地使用權的取得主要是通過集體所有土地使用權轉移的方式取得，并不改變土地所有制的性質。

《土地管理法》規定，農村集體經濟組織報經原批準川地的人民政府批準，可以收同土地使用權，是指可以收回農民集體的建設用地使用權，不包括農用地使用權和農村集體土地的承包經營權按照規定，可以收回土地使用權的有以下幾種情況。

(1)為鄉(鎮)村公共設殳施和公益事業建設，需要使用土地的，經過批準，農村集體經濟組織可以收回集體建設剛地使用權，但對土地使用權人造成損欠的應給予適當補償，原土地使用者及地上建筑物需要搬遷的，農村集體經濟組織應負責搬遷_為了防止農村集體經濟組織借收回土地使用權侵害土地使用者的合法權益，必須在建設用地報批時，同時報送收回土地使用權方案，并取得批準，不準隨意使用收回土地使用權的權利。

(2)不按照批準的用途使用土地的。這是指建設用地被依法批準后，十地使用者擅自改變批準土地的用途。出現這種情況，經原批準機關批準，農村集體經濟組織應收同土地使用權，并不予補償。

(3)因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的。這是指鄉鎮企業、公益事業、公共設施的所有者因某種原因被撤銷，或遷移到其他地方，不再需要使用或無法使用該土地的，可以由農村集體經濟組織收回土地使用權，重新安排使用，但不包括企業的破產和兼并等情形。

(二)集體建設用地使用權的流轉

《土地管理法》第六十三條規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設;但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。”《土地管理法》第八十一條規定：“擅自將農民集體所有的土地的使用權出讓、轉讓或者出租用于非農業建設的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正，沒收違法所得，并處罰款。”按照現行的法律規定，集體建設用地使用權轉讓、出租和抵押是受到嚴格限制的，但法律上對集體建設用地使廂權轉讓、出租和抵押的限制，不利于加強集體土地管理，促進農村經濟發展。為此，國家正在逐步改革對集體建設用地的管理，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》規定：“在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉。”

2008年10月，黨的十七屆三中全會，提出了建立規范的農村土地管理制度，其中土地流轉是重要內容。推進農村集體建設用地流轉是我國改革完善土地制度所邁出的重要一步。會議再次強調：①集體建設用地流轉必須符合土地總體利用規劃，不符合規劃的土地不能流轉。②集體建設用地流轉的土地本身必須是經過依法批準或者依法取得的，違法用地不能流轉。③如果在流轉中要把農用地變成建設用地，必須依法辦理農用地轉用審批手續。④依法或允許轉讓的集體建設用地，必須按一定程序報縣以上國土資源部門批準。同時，集體建設用地流轉要采取公開方式，放到城鄉統一的土地市場當中交易轉讓，以便于社會各方面監督。(三)集體建設用地使用權的抵押

根據《物權法》第一百八十三條的規定：“鄉(鎮)、村企業的建設用地使用權不得單獨抵押。以鄉鎮、村企業的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內的建設用地使用權一并抵押。”《中華人民共和國擔保法》(以下簡稱《擔保法》)第三十六條規定：“鄉(鎮)、村企業的土地使用權不得單獨抵抵押。以鄉(鎮)、村企業的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內的土地使用權同時抵押。”按上述法條規定，集體土地使用權不得單獨抵押。《擔保法》第五十九條規定：“依照本法規定以承包的荒地的土地使川權抵押的，或者以鄉(鎮)、村企業的廠房等建筑物占用范圍內的土地使用權抵押的，在實現抵押權后，未經法律程序不得改變土地集體所有和土地用途，”由于國家實行征收是改變集體上地所有權性質的唯一途徑和法定程序，所以未經國家征收，該廠房所占用的集體土地所有權性質不該因廠房的轉讓而改變。

三、農村宅基地及其管理

(一)農村宅基地的概念

農村宅基地足指農村居民建設住宅所使用的集體土地。廣義上理解，宅基地不僅包括房屋建筑使用的土地，還包括用于建造輔助用房、院落、房屋周圍空地以及種植植被或修建其他附屬物等占用的土地。

農村宅基地足為保障廣大農民的生存利益，由農民集體所有，由本集體農村村民無償使用用于建造住房及其他附屬設施的相關土地。《土地管理法》第八條叫確規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所行的以外，屬于農民集體所有;宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。”可見，農民集體是宅基地的所有者，擁有完全的所有權。

(二)宅基地的“一戶一宅"原則

《土地管理法法》第六十二條規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不能超過省、自治區、直轄市規定的標準。農村村民建住宅，應當符合鄉(鎮)土地利用總體規劃，并盡量使用原有的宅基地和村內空閑地。”如果宅基地超標，在對宅基地上的房屋不進行改動的情況下，根據《確定土地所有權和使用權的若干規定》第四十五條規定：“一九八二年二月國務院發布《村鎮建房用地管理條例》之前農村居民建房占用的宅基地，超過當地政府規定的面積，往《村鎮建房用地管理條例》施行后未經拆遼、改建、翻建的，可以暫按現有實際使用面積確定集體上地建設用地使用權。”同時，第五十一條規定：“按照本規定第四十五條至四十九條的規定確定農村居民宅基地集體土地建設用地使用權時，其面積超過當地政府規定標準的，可在土地登記卡和土地證書內注明超過標準面積的數量。以后分戶建房或現有房屋拆遷、改建、翻建或政府依法實施規劃重新建設時，按當地政府規定的面積標準重新確定使用權，其超過部分退還集體。”

根據國土資源部《關于加強農村宅基地管理的意見》(國發[2004]28號)的要求，必須加強農村宅基地登記發證工作，充分發揮地籍檔案資料在宅基地監督管理上的作用，切實保障“一戶一宅”法律制度的落實。《關于加強農村宅基地管理的意見》規定：“嚴格宅基地申請條件。堅決貫徹‘一戶一宅’的法律規定。農村村民一戶只能擁有一處宅基地，面積不得超過省(區、市)規定的標準一各地應結合本地實際，制定統一的農村宅基地面積標準和宅基地申請條件。不符合申請條件的不得批準宅基地。”由此可見，“一宅一戶”已成為我國宅基地管理的基本原則。

(三)農村宅基地使用權的取得和審批程序

集體經濟組織成員申請農村宅基地使用權應符合下列條件之一：①居住擁擠，宅基地面積少于規定的限額標準的。②因結婚等原因，確需建新房分戶的。③原住宅影響村鎮規劃需要搬遷的。④經縣級以上人民政府批準回原籍落戶后，農村卻無住房的，包括批準同鄉定居的職工、離退休干部、復原退伍軍人、回鄉定居的華僑、港澳臺同胞等人員。⑤縣級以上人民政府規定的其他條件。

但農村村民將原有住房出賣、出租或贈與他人后，再申請宅基地的，不予批準。

審批宅基地的程序：①需建住宅的農村村民向所在的農村村民委員會提出申請。②農村村民委員會根據村鎮規劃，對宅基地申請進行審核，經農村村民委員會或者農村集體經濟組織全體成員討論同意。③經鄉(鎮)人民政府審查后，報縣級人民政府土地行政主管部門審核，由同級人民政府批準。涉及占用農用地的，應先按照《土地管理法》的規定取得農用地轉用手續。④政府批準后，發給《建設用地批準書》。⑤政府批準后，實地丈量批放宅基地，檢查現場灰線，核實無誤后，方可動工建設。⑥農村村民住宅建成后，實施檢查是否按照批準的面積和要求使用土地。⑦辦理宅基地登記發汪手續。

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（責任編輯：xy）

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